Статья 27 Конституции России


Текст Ст. 27 Конституции РФ в действующей редакции на 2020 год:

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Комментарий к Ст. 27 Конституции Российской Федерации

Свобода передвижения является одной из фундаментальных личных свобод и закреплена во всех основных международных документах о правах человека.

Реализация права на свободу передвижения регулируется нормами Закона РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ".

В соответствии с указанным законом место пребывания — это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно.

Под местом жительства понимаются жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством.

Статьей 3 указанного закона установлено, что "в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ".

В то же время регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ и законами.

Лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами РФ.

Регистрационный учет иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ. Данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в РФ, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах РФ либо выездом из РФ.

Рассмотрим подробнее основные положения данной статьи.

Еще до принятия Конституции Российской Федерации вступил в действие Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г.

В Законе различаются место жительства гражданина и место его пребывания. Согласно ст. 2 Закона место жительства характеризуется постоянным или преимущественным проживанием, место пребывания - временным (гостиница, дом отдыха, больница, пансионат и т.д.).

Прибыв на новое место жительства, гражданин обязан в течение семи дней обратиться в органы регистрационного учета граждан, входящие в органы внутренних дел (ст. 4), с заявлением в установленной форме, предъявив паспорт или иной документ, удостоверяющий личность.

Гражданин предъявляет также документ, являющийся основанием для его вселения в жилое помещение, - ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ, удостоверяющий личность, или его заверенную копию (ст. 6 Закона). Граждане, прописанные по месту постоянного жительства, считаются прошедшими регистрацию.

Рассматриваемое право может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно - территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона).

Реализация указанного Закона требовала конкретизации процедур и разработки новых видов документов при регистрации. Однако данные требования Закона на протяжении 1993 - 1994 гг. ни Минюстом, ни МВД России не были выполнены.

В итоге сложившаяся ситуация приобрела характер бюрократического блокирования этой важнейшей конституционной свободы. Это нарушение было прекращено Конституционным Судом Российской Федерации, вынесшим 25 апреля 1995 г.

Постановление по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, касающееся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое помещение, включая и правила прописки .

В Постановлении нормативные акты о прописке были определены как недействующие. Было также указано, что ст. 27 Конституции является непосредственно действующей и каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Указанное Постановление форсировало принятие соответствующего управленческого акта, и 17 июля 1995 г. Постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Данные Правила содержат общие положения, регулирующие регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, снятие граждан с регистрационного учета. Правила определяют особый порядок регистрации определенных категорий граждан, в том числе военнослужащих, граждан, чьи условия работы связаны с постоянным передвижением, временных переселенцев.

Особая форма регистрации определена для беженцев, которые, как и вынужденные переселенцы, должны предъявить при регистрации не только документы, удостоверяющие личность, но и удостоверение о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, выданное в установленном порядке Федеральной миграционной службой России или ее территориальными органами.


Бесплатная юридическая консультация по телефонам:
+7 (499) 653-60-72 - доб. 543 (Москва и МО)
+7 (812) 426-14-07 - доб. 698 (Санкт-Петербург и ЛО)
+8 (800) 500-27-29 - доб. 242 (Регионы РФ)


Согласно ст. 2 Правил регистрационный учет устанавливается с целью обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Граждане, прибывшие к месту пребывания на срок свыше 10 дней, обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке этих граждан (ст. 9, 12).

Согласно ст. 10 Правил регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется в основном на срок до трех месяцев.

Регистрирующие органы обязаны в случае отказа в регистрации в течение трех дней известить об этом заявителя (ст. 13, 22 Правил).

В ст. 12 Правил перечисляются условия регистрации как по месту жительства, так и по месту пребывания. Среди них - требование письменного согласия нанимателя и совместно проживающих с ним членов семьи в домах государственного или муниципального жилого фонда, собственника жилого помещения на вселение к нанимателю или арендатору этого жилого помещения и др.

Регистрация в случае вселения несовершеннолетних детей к родителям, супруга, нетрудоспособных детей к родителям согласно ст. 12(а) Правил не сопровождается ограничениями. Правила указывают основания снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства. С

реди них - изменение места жительства, призыв на военную службу, признание безвестно отсутствующим на основании вступившего в законную силу решения суда, смерти или объявление решением суда умершим на основании свидетельства о смерти. Для регистрации необходимо письменное согласие нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних членов его семьи, в том числе бывших членов семьи, проживающих в этом же помещении.

Кроме того, для регистрации в домах жилищно - строительного или жилищного кооператива требуется письменное согласие правления на сдачу внаем членом кооператива занимаемого им жилого помещения, если этот член кооператива не является собственником этого помещения. Статья 12 Правил приводит также иные случаи.

В ст. 20 Правил указывается, что регистрация оплачивается согласно законодательству о государственной пошлине. В настоящее время за регистрацию граждан Российской Федерации по месту их жительства, а также за регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации свыше 183 дней в году, взимается государственная пошлина в размере одного процента от минимального размера оплаты труда .

Министерством внутренних дел разработаны новые формы заявлений, свидетельств, удостоверяющих регистрацию граждан. За нарушение правил регистрации наступает административная ответственность.

Закон и принятые Правила предоставляют гражданам право обжаловать действие или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, а также юридических и физических лиц, нарушающих рассматриваемое право. Гражданин может обратится в суд или в вышестоящий орган, которому подчиняются указание лица или организации.

Конституционный Суд Российской Федерации, защищая избирательные права временных переселенцев, указал на недопустимость нарушения права на свободу передвижения (см. ст. 32).

На обязательность защиты данного права ориентировал суды Пленум Верховного Суда Российской Федерации, указав на необходимость соблюдения установленного законодательством регистрационного учета граждан Российской Федерации.

Таким образом, введение регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации говорит о преодолении прежнего режима прописки и возвращении личности важнейшей конституционной свободы.

В то же время регистрация не является основанием ограничения или реализации права на жилище, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г.

Часть 2 ст. 27 утверждает право свободно выезжать за пределы России и право российских граждан беспрепятственно возвращаться на ее территорию.

В российском законодательстве пока нет специального закона, регулирующего порядок въезда и выезда российских граждан за границу. 22 декабря 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял Постановление, согласно которому с 1 января 1993 г. на территории России действует союзный Закон "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР советских граждан" от 20 мая 1991 г.

Выезд из России за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. В паспорте указывается, что он выдан для временного выезда из Российской Федерации или выезда для постоянного жительства за рубежом. Срок действия заграничного паспорта составляет пять лет. Этот срок может быть продлен.

Для того чтобы получить заграничный паспорт, российский гражданин должен обратиться с заявлением в паспортно-визовую службу органов внутренних дел по месту жительства. Заявления граждан о выдаче заграничного паспорта для временного пребывания за рубежом рассматриваются в течение месяца.

Если же поездка связана с необходимостью срочного лечения выезжающего или смертью либо серьезной болезнью родственника, проживающего за границей, заявление должно быть рассмотрено в течение трех рабочих дней.

Заявление о выдаче заграничного паспорта для постоянного проживания за рубежом рассматривается в течение трех месяцев.

Закон (ст. 7) определяет случаи отказа в выдаче заграничного паспорта. Так, гражданину может быть временно отказано в выдаче паспорта, если:

  • он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду из России, - до прекращения действия обязательств, препятствующих выезду;
  • против него возбуждено уголовное дело - до окончания производства по делу;
  • он осужден за совершение преступления - до отбытия наказания и освобождения от наказания;
  • он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств;
  • он сообщил о себе заведомо ложные сведения;
  • он приписан к призывному участку и подлежит призыву на действительную срочную службу - до прохождения действительной срочной военной службы или освобождения от нее в соответствии с российским законодательством;
  • ему предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства по делу;
  • он по приговору суда признан особо опасным рецидивистом или состоит под административным надзором полиции – до погашения судимости или прекращения надзора.

Гражданам, которым известны сведения, составляющие государственную тайну, выезд из России может быть не разрешен до истечения пятилетнего срока с момента прекращения их доступа к таким сведениям.

Однако комиссия, образуемая в соответствии со ст. 12 Закона от 20 мая 1991 г. Правительством, может в индивидуальном порядке продлить этот срок с учетом подтвержденного документами факта ознакомления гражданина со сведениями, составляющими государственную тайну.

Отнесение сведений к составляющим государственную тайну осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации о государственной тайне от 21 июля 1993 г., Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г., и Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г.

Отказ в выдаче заграничного паспорта гражданину, которому известны сведения, составляющие государственную тайну, обжалуется в комиссию, образуемую Правительством. 19 марта 1993 г. Правительство Российской Федерации образовало Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта или временными ограничениями на выезд за рубеж.

Межведомственная комиссия рассматривает жалобы граждан на отказ в выдаче заграничного паспорта в связи с тем, что им известны сведения, составляющие государственную тайну. Межведомственная комиссия должна ответить гражданину по существу его жалобы в письменном виде в трехмесячный срок со дня поступления ей жалобы.

Решения Межведомственной комиссии о выдаче гражданину заграничного паспорта подлежат исполнению в месячный срок, если иное не установлено в решении. Если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения его жалобы Межведомственной комиссией, он вправе обжаловать ее решение в суд (ст. 12 Закона от 20 мая 1991 г.).

Согласно Закону (ст. 8) в случаях, когда:

а) против гражданина возбуждено уголовное дело;

б) он осужден за совершение преступления;

в) по приговору суда признан особо опасным рецидивистом;

г) состоит под административным надзором, - гражданин лишен права обжаловать отказ в выдаче заграничного паспорта.

Если гражданин уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом, сообщил о себе заведомо ложные сведения, он вправе обжаловать отказ в выдаче заграничного паспорта в вышестоящий орган внутренних дел, который обязан дать ответ в течение трех месяцев. Если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения, он вправе обратиться в суд.

Согласно ст. 27 Конституции и ст. 1 указанного Закона от 20 мая 1991 г. российский гражданин не может быть также произвольно лишен права на въезд в Россию.

P.S. По мнению В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева, установленные законом ограничения конституционного права на выезд из РФ не являются абсолютными:

  • во-первых, они действуют только в течение сроков, максимальный предел которых установлен в этом же Законе,
  • а во-вторых, выезд из РФ может быть разрешен гражданину и независимо от истечения этих сроков.

Во всех перечисленных случаях временного ограничения конституционного права на выезд из страны орган внутренних дел обязан уведомить гражданина о том, какая организация приняла на себя ответственность за ограничения его права на выезд, что возлагает на нее обязанность обосновать необходимость ограничения (ст. 16 Закона).

Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина на выезд из РФ, несут материальную и иную ответственность за ущерб, причиненный ему своими действиями или бездействием (ст. 35 Закона). Указанные решения и действия могут быть обжалованы в судебном порядке.

При этом суд не может ограничиваться лишь формальным установлением факта, например допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, а обязан дать оценку обоснованности решения организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации (Определение КС РФ от 08.10.1998 N 146-О*(276)).

Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного места жительства (Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 2-П*(277)).

Формулируя эту позицию, Суд связал в ней обе части ст. 27 Конституции, исходя из целостности понятия свободы передвижения, которая, как и другие конституционные права и свободы, гарантируется гражданам независимо от наличия или отсутствия у них жилого помещения для постоянного или временного проживания.

Конституционный Суд дисквалифицировал при этом правило о выдаче заграничного паспорта лишь по месту жительства, указав, что оно обусловлено только целями рациональной организации деятельности органов внутренних дел и не отвечает положениям ст. 18 и ч. 3 ст. 55 Конституции.