1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Комментарий к Ст. 9 Конституции Российской Федерации
Данная статья закрепила основы правового регулирования земельных, природоресурсных и природоохранных правоотношений. За земельными и другими природными ресурсами закреплен статус объекта особой правовой охраны как основы жизни и деятельности народов, проживающих в Российской Федерации.
При этом установлено, что данные объекты могут находиться в любой форме собственности, включая частную. Тем самым были заложены основы для легитимированного впоследствии гражданского оборота земель и других природных ресурсов.
В первой части статьи подчеркивается значение природных ресурсов и главного из них - земли как основы жизни и деятельности народов. Это конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством.
Из принципа бережного отношения к природным ресурсам вытекает конституционное требование рационально использовать их. Почти в каждом федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и порядок использования отдельных природных ресурсов, присутствует требование наиболее рационального их использования, чему, как правило, посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов в этой области.
Эти принципы развиваются введением платы за пользование природными ресурсами, усилением государственного контроля за их использованием. Особое значение конституционное положение о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов приобретает, например, для малочисленных народов Севера, где провозглашена охрана места проживания и традиционного природопользования этих народов.
Малочисленные народы, проживающие на таких территориях, получают право на часть доходов от использования природных ресурсов, добываемых на их территории, что осуществляется системой разделения платежей за пользование природными ресурсами между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, а также системой компенсаций за ограничение прав и изъятие из пользования местного населения отдельных территорий и земельных участков.
Таким образом, это конституционное положение позволяет более справедливо использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Оно направлено также на соблюдение предусмотренных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды и подчеркивает неразрывность рационального использования природных ресурсов и их охраны.
Во второй части статьи впервые после советского периода закрепляется многообразие форм собственности на природные объекты и таким образом устанавливается право собственности на них граждан, юридических лиц, государства, муниципальных органов и иных субъектов права. Вместе с тем Конституция осторожно говорит о том, что природные ресурсы "могут" находиться в этих формах собственности.Правовое положение природных объектов и детальная регламентация правомочий в отношении их находят закрепление и развитие в федеральных актах, в том числе в ч. 1 ГК 1994 г., Водном кодексе РФ, Законе РФ "О недрах", Основах лесного законодательства РФ, Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" и ряде других федеральных актов.
В ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Вместе с тем законодатель в ст. 129 ГК предусмотрел, что земля и другие природные ресурсы, в отличие от других объектов гражданского оборота, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Эта формулировка ГК предполагает необходимость издания специальных природоресурсных федеральных актов, в которых должны детально регулироваться вопросы о формах собственности на каждый природный объект и возможности их включения в гражданский оборот.
В законодательстве государственная собственность устанавливается на землю, леса, воды, недра, объекты животного мира. Все эти объекты, кроме недр и объектов животного мира, могут находиться также и в муниципальной собственности.
Что касается земельного законодательства, то оно урегулировало отношения в области установления земельной собственности и осуществления сделок с земельными участками.
Действующая Конституция фиксирует право государственной собственности на землю. Это особенно важно при применении законодательства о федеральных землях и землях, являющихся собственностью субъектов Федерации.
Вместе с тем природоресурсное законодательство пока не разрешило многих вопросов разграничения федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на природные ресурсы. Оно сейчас находится в стадии разработки.
Следует также отметить, что ряд субъектов Федерации не восприняли и положения об установлении частной собственности на землю и другие природные объекты на своей территории. Так, в г. Москве земля не является предметом частной собственности, а может только предоставляться в пользование и аренду.
Водный кодекс установил в ст. 40, что обособленные водные объекты могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности граждан и юридических лиц. Что касается других природных объектов, то они, как правило, могут находиться в государственной собственности.
Недра в соответствии с Законом "О недрах" (ст. 1.2) могут находиться в государственной собственности. При этом вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
Исключение составляют недра и полезные ископаемые континентального шельфа и экономической зоны России, которые целиком находятся в соответствии со ст. 67 Конституции под юрисдикцией и суверенитетом Федерации. Закон предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться.
В законодательстве о недрах имеются два положения, которые следует учитывать.
- Во-первых, хотя по закону органы местного самоуправления не признаны собственниками недр, в отношении общераспространенных полезных ископаемых им предоставлено право в соответствии со ст. 5 Закона "О недрах" выдавать разрешения на их разработку, а также на строительство подземных сооружений для предприятий местной промышленности.
- Во-вторых, гражданам - собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков предоставлено право добывать общераспространенные полезные ископаемые на предоставленном им земельном участке на глубину до 5 м и бурить скважины для получения подземных вод на глубину до первого водоносного горизонта.
Таким образом, из действующего законодательства следует, что природные ресурсы находятся в государственной собственности, преимущественно федеральной, либо в собственности Федерации и ее субъектов.
Эта позиция законодателя наиболее полно соответствует части первой комментируемой статьи в предложенной Конституционным Судом России трактовке. При этом в последние годы наблюдается тенденция к передаче данных объектов в исключительную федеральную собственность.
Единственным исключением является земля. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ предусматривает государственную, муниципальную и частную собственность на землю*(42). Несмотря на некоторые ограничения в части оборота отдельных категорий земельных участков, по отношению к собственности на землю представлены все формы собственности.