Текст Ст. 4 Конституции РФ последняя редакция на 2024 год:
1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Комментарий к Ст. 4 Конституции Российской Федерации
Государственный суверенитет является необходимым признаком и условием существования государства как такового и выступает в качестве конституционного принципа, обеспечивающего функционирование всех конституционных институтов.
Его значение состоит в том, что власть государства распространяется на всю его территорию, и никакое другое государство не обладает в его отношении какими-либо полномочиями.
Юридический аспект государственного суверенитета Российской Федерации выражается в установлении принципа верховенства федерального законодательства на всей территории страны.
Часть 1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя.
В Постановлении КС РФ от 07.06.2000 N 10-П дано нормативное определение этого конституционного понятия: суверенитет, предполагающий, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете. С демократическим видением организации социума несовместима доктрина так называемого абсолютного суверенитета, по которой суверен не ответствен и не несет никаких обязанностей.
Фундаментальный принцип конституционного статуса законодательной, исполнительной и судебной власти заключается в признании и конституционном закреплении доминирующего положения в обществе и государстве народа, выступающего в качестве особой юридической личности, которая стоит над всеми властями и обладает первоначальным и неотчуждаемым верховенством, является носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ (см. комментарий к ст. 3).
В силу этого источником государственного суверенитета является суверенитет многонационального народа России, который, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на государство обязанности перед народом, различными социальными структурами, личностью и пр.
Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию означает, что государственная территория является пространственным пределом распространения государственной власти РФ. Территориальное верховенство государственной власти выражается в том, что в пределах территории РФ не допускается иной власти, которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля.
Данное положение означает также неделимость суверенитета РФ. Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета РФ.
Суверенитет РФ, в силу Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.
Именно Российская Федерация выступает в качестве единого и единственного суверена, обладающего неотчуждаемым верховенством на всей территории РФ, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ (см. комментарий к ст. 67).
Таким образом, государственный суверенитет не делится между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе претендующими на суверенный статус.
Конституция связывает суверенитет РФ, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации.
Федеративное устройство России, с одной стороны, служит сохранению многообразия различных регионов, включая национальную государственность различных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами.
Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является основой независимости России в международных отношениях. Территориальное верховенство государства проявляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каждому суверенному государству сферы свободной деятельности.
Суверенитет государств выражается также в том, что в рамках международного права все государства имеют равные права и обязанности. В связи с этим на государства накладывается обязанность уважать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотрению их отношения с другими государствами согласно международному праву и другим общепризнанным принципам и нормам.
Важной качественной характеристикой государственного суверенитета является то, что границы государств могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности. Государственный суверенитет характеризуется также правом государств по своему усмотрению принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участниками союзных договоров.
Часть 2. Юридическим выражением суверенитета РФ является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ. Нормативное содержание комментируемого положения многогранно.
Во-первых, оно закрепляет политическое единство многонационального народа России: Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой. Гарантией от гипертрофии такого единства является признание в ряде положений Конституции идеологического и политического многообразия и многопартийности, а также федеративного устройства государства (см. комментарии к преамбуле, ст. 1, ст. 5, ст. 11, ст. 13, ст. 65).
Во-вторых, комментируемое положение фиксирует двойственную социально-юридическую природу Конституции, которая:
1) является основным законом государства, регламентирующим поведение субъектов права;
2) выступает в качестве основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятельность государства, определяющего формы институализации государственной власти и способы ее осуществления и гарантирующего общество, различные социальные структуры и личность от произвола государства.
В-третьих, в этом положении выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и федеральными законами пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом.
При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим:
- государство связано Конституцией и законом;
- органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества и ответственны перед человеком и гражданином;
- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы РФ;
- федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов Федерации.
В-четвертых, названное положение связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории РФ не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно.
Следовательно, в случае противоречия учредительных актов (конституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы.
В последнем случае необходимы, однако, некоторые оговорки: речь идет о верховенстве Конституции и соответствующих ей федеральных законов; федеральные законы обладают верховенством на всей территории РФ, если они приняты по предметам ведения РФ или по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, если закон издан вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Часть 3. Положение о целостности и неприкосновенности территории России органично вытекает из территориального верховенства РФ. Норма посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ.
С точки зрения внутригосударственной характеристики суверенитета это положение означает:
- во-первых, юридическую невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству, в том числе на основании международного договора;
- во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ (см. ст. 13);
- в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего Президента и Правительство, обязанности по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности (см. ст. 80, ст. 82, ст. 87, ст. 114);
- в-четвертых, невозможность выхода субъекта РФ из ее состава;
- в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от ее субъекта, возможность "федеральной интервенции" или иных мер федерального воздействия для преодоления этой угрозы.
Из Конституции не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории РФ может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения.
Комментируемое положение Конституции, однако, не препятствует принятию в Российскую Федерацию или образованию в ее составе нового субъекта или приращению ее территории с соблюдением предусмотренных международным правом требований материально-правового и процедурного характера.
Внешнегосударственный аспект территориальной целостности и неприкосновенности территории государства получил выражение и закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, а также двусторонних договорах РФ с сопредельными государствами, в том числе в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и пр.
Вместе с тем самый сложный вопрос заключается в соотношении территориальной целостности государства и равноправия и самоопределения народов, что для многонациональной страны имеет особенно важное значение, ибо от ответа на этот вопрос во многом зависят меры по блокированию возможных дезинтеграционных тенденций.
Конституционный Суд пришел к выводу, что в современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека.
В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие". Все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
Способами осуществления права на самоопределение могут быть: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса.
Не отрицая права на самоопределение как выражения суверенитета нации и народа, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдение требованиями принципов территориальной целостности и соблюдения прав человека.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение.
Конституция не содержит права республик в составе РФ на выход из Федерации. Не может, не должно предусматриваться подобное право и конституциями республик в составе РФ. Установление такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного государства и единства населяющих его народов.
Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международными нормами. Подобные действия означают также игнорирование принципа нерушимости границ, признанного в современном международном праве одной из основополагающих норм, соблюдение которых необходимо для сохранения международного мира и обеспечения всеобщей безопасности.
В связи с этим Конституция устанавливает не равноправие и самоопределение народов вообще, а равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
При этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством РФ общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.
В частности, определяя статус национально-культурной автономии, федеральный законодатель исходил из того, что основное предназначение национально-культурной автономии - не национально-территориальное, а национально-культурное самоопределение, т.е. обеспечение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, именно в национально-культурной сфере.
Следовательно, действующее правовое регулирование национально-культурной автономии в РФ призвано определять правовые основы национально-культурной автономии, способствующие созданию условий взаимодействия государства и общества для защиты интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, включая меры государственной поддержки самостоятельного решения соответствующими этносами вопросов самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.