Текст Ст. 130 Конституции РФ последняя редакция на 2024 год:
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Комментарий к Ст. 130 Конституции Российской Федерации
1. Пункт первый комментируемой статьи, развивая нормы ст. 3, 12 Конституции о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, содержит понятие местного самоуправления и его основную цель — обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 10 июня 2008 г.)*(701), законами субъектов Федерации осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопросы местного значения с учетом статуса муниципальных образований разграничены указанным Федеральным законом на вопросы местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16).
При этом органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
2. В муниципальном образовании прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся, прежде всего, депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением.
Примером опосредованного представительства являются главы муниципальных образований, главы администраций муниципальных образований, избранные либо назначенные представительными органами; органы местной администрации, сформированные главами муниципальных образований, главами администраций муниципальных образований; муниципальные избирательные комиссии, члены с решающим голосом которых назначены представительными органами.
Нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»*(702) регулируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих*(703).
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо обязательного, согласно Федеральному закону от 1995 г.*(704), представительного органа местного самоуправления, в структуре органов местного самоуправления предусматривается (ст. 34) глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Народ, обладая всей полнотой власти, при формировании представительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им ежедневное осуществление властных функций в законом установленных рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает надежные механизмы, при помощи которых может высказать, исходя из собственного понимания своих интересов, мнение относительно целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.
Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают населению муниципальных образований реальную самостоятельность при принятии им решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления расширен*(705).
К другим формам прямого волеизъявления граждан, помимо выборов и референдума, законодатель отнес:
- отзыв населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (консультативный референдум);
- сходы, собрания, конференции граждан, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, обращения граждан.
Законом предусмотрены другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законам субъектов Российской Федерации. К этой группе форм непосредственной демократии можно отнести следующие формы непосредственного народовластия, используемые в субъектах Российской Федерации: наказы избирателей, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, народное обсуждение проектов нормативных правовых актов, собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные не противоречащие законодательству формы прямого волеизъявления.
Местное самоуправление осуществляется также через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130).
Нормативное правовое значение выделения в комментируемом положении двух групп органов местного самоуправления - а) выборных и б) других органов - определяется тем, что при всем возможном многообразии структуры органов местного самоуправления, их видов (см. ч. 1 ст. 131) наличие выборных органов местного самоуправления является императивным конституционным предписанием.
Ему корреспондируют и положения Европейской хартии местного самоуправления (ч. 2 ст. 1), в соответствии с которыми создание "советов или собраний, состоящих из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" является обязательным для осуществления местного самоуправления.
Вместе с тем Закон о местном самоуправлении, определяя понятие органов местного самоуправления (ст. 2), устанавливает начала выборности (прямой или косвенной) применительно ко всем муниципальным органам.
В этом плане они должны отвечать двум основным требованиям:
- во-первых, быть избраны непосредственно населением и (или) образованы представительным органом муниципального образования;
- во-вторых, должны быть наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Одновременно указанный Закон отражает тенденцию, направленную на более детальную регламентацию места и роли, порядка формирования, полномочий, организации деятельности представительного органа муниципального образования, гарантий его самостоятельности, в том числе во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией (ст. 35).
При этом федеральный законодатель стремится к укреплению роли представительных органов в системе муниципальной демократии, что обеспечивается, в частности, установлением подконтрольности, подотчетности главы муниципального образования представительному органу и его ответственности перед депутатами, включая возможность удаления главы муниципального образования в отставку.
В то же время данный Закон порождает новые вопросы функциональных взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в частности в связи с устанавливаемым порядком "удаления" главы муниципального образования в отставку, что в будущем может стать предметом конституционно-судебных оценок.
Данный подход получил реализацию в рамках достаточно жестко унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления и, соответственно, к нормативному правовому наполнению конституционной формулы "другие органы местного самоуправления".
Если Закон 1995 г., строго следуя комментируемой конституционной норме, в качестве обязательных для каждого муниципального образования закреплял лишь представительные органы местного самоуправления, то новый Закон (ст. 34) включил в общую структуру органов местного самоуправления наряду с представительными также главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Следуя требованиям ч. 2 ст. 130 Конституции, Закон о местном самоуправлении закрепляет открытый перечень органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, имея в виду, что они должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.
Что касается главы муниципального образования (ст. 36 Закона) и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, которым руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ст. 37), то их наличие является теперь обязательным.
Закон о местном самоуправлении определяет два варианта избрания главы муниципального образования:
- на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
- представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Причем в отличие от Закона 1995 г. теперь глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.
В этом и других положениях нового Закона проявляется тот факт, что сама организация и взаимодействие исполнительно-распорядительного органа с представительным органом местного самоуправления строятся, в рамках действующей системы правового регулирования, во многом на основе сдержек и противовесов, соответствующих принципу разделения властей, хотя формально требования ст. 10 Конституции не распространяются на местное самоуправление.
В данный общий подход не вписывается предусмотренный Законом о местном само управлении порядок формирования представительного органа муниципального района, который может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона).
Очевидно, что в данном случае имеет место также отход от предусмотренного ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления порядка избрания членов представительных органов местного самоуправления.
Не поддается конституционному обоснованию и статус избирательной комиссии муниципального образования: в соответствии с Законом о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 39) это "муниципальный орган", с одной стороны, но он "не входит в структуру органов местного самоуправления" - с другой.
Возможная попытка "обосновать" вытекающую из данного положения нетождественность понятий "муниципальный орган" и "орган местного самоуправления" бесперспективна.
P.S. Законодательство европейских стран также во многом соответствует Европейской хартии местного самоуправления.
Так, модель основана на «негативном» принципе регулирования имеет место во Франции. Местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо другими органами. Данная модель характерна для стран ЕС.
Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».
Реформой начала 80-х годов во Франции была ослаблена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов.
В соответствии с законами от 7 января и 22 июня 1983 года ни один территориальный уровень- не может осуществлять опеку над другим, за исключением ряда строго ограниченных вопросов: региональный уровень поставлен над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте.
Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.
Низовой административно-территориальной единицей является коммуна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями. В общине избирается совет сроком на 6 лет (9–69 человек). Он в свою очередь тайным голосованием избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управлением.
Мэр одновременно по должности является представителем государственной власти в коммуне. Каждая коммуна имеет свой устав. Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверждает служащих, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией, местными дорогами и т.д.
Муниципальный совет может быть досрочно распущен декретом президента, принятым на заседании Совета министров, но только по одной причине: если он не способен управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административном суде.
В департаментах избирается генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Совет обновляется по частям (на 1 /2 через 3 года).
Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект, а избираемый им председатель совета. Тем не менее совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.
В регионах, объединяющих 3–5 департаментов избирается региональный совет. Он имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций, лица, назначенные правительством.
Исполнительным органом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним французский совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами.
Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники – представители государства. В регионе это комиссар республики – региональный префект, в департаменте – также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся “территориальным коллективом” и не имеющем своего совета, есть супрефект.
Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка.
Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.
Комиссар республики (префект, супрефект) не осуществляет административную опеку над органами местного самоуправления, но имеет право контроля за ними с точки зрения соблюдения законности.