Текст Ст. 12 Конституции РФ последняя редакция на 2024 год:
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Комментарий к Ст. 12 Конституции Российской Федерации
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны.
Местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
То, что данная статья находится в гл. 1 Конституции, положения которой составляют основы конституционного строя РФ (ч. 1 ст. 16), ориентирует на определение социально-политической и конституционно-правовой природы местного самоуправления, исходя из внутренней логики конституционного регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Это предполагает, в частности, необходимость системного анализа положений Конституции о месте и роли местного самоуправления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1).
Это означает:
- Во-первых, что получившие отражение в гл. 1 Конституции основополагающие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления, вытекающие из комментируемой статьи в ее нормативном единстве со ст. 1 - ст. 5, ст. 7- ст. 9 и ст. 15, должны рассматриваться в общей системе демократических институтов российской государственности, как неотъемлемый ее элемент и одновременно - одна из конституционных основ, своего рода фундамент демократической российской государственности. Это, в свою очередь, во многом предопределяет основополагающие начала конституционно-правовой модели местного самоуправления и его взаимоотношения с государственной властью.
- Во-вторых, положения ст. 12 обладают высшей юридической силой не только с точки зрения их прямого "внешнего" конституционного воздействия на всю систему муниципального законодательства и их применения на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15), но и находясь в нормативном единстве с ч. 2 ст. 16 Конституции, они задают параметры "внутренней" иерархической структуры норм самой Конституции в части, касающейся регулирования отношений местного самоуправления: как содержание, так и толкование всех других норм Конституции о местном самоуправлении, включая гл. 8, не могут противоречить требованиям комментируемой статьи.
Соответственно, вытекающая из нормативного единства с ч. 1 ст. 16 Конституции особая юридическая природа комментируемых положений о местном самоуправлении, невозможность их преодоления не только текущим федеральным законодательством, но и путем конституционных поправок (ч. 1 ст. 135) предопределяют повышенное значение уяснения нормативного содержания ст. 12 КРФ.
Положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, имеет не просто констатирующее, а нормативное и одновременно - доктринальное значение.
Это определяется:
- Во-первых, признанием Российской Федерацией в качестве обязательных для себя международно-правовых стандартов в области местного самоуправления. Таким образом, общий принцип приоритета международно-правовых стандартов о местном самоуправлении перед нормами национального законодательства не должен вести к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах муниципального права РФ на уровне Конституции или федеральных законов.
- Во-вторых, положение о признании и гарантировании местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой весьма емкую конституционную формулу отношения государства к местному самоуправлению. Это означает прежде всего, что местное самоуправление признается государством как развивающаяся на принципах самоорганизации населения по месту жительства форма осуществления народом своей власти.
- В то же время - и это третий аспект нормативно-правового значения формулы о "признании и гарантировании" местного самоуправления - соответствующее положение является конституционной фиксацией недопустимости лишения местного самоуправления его собственных сущностно-содержательных характеристик как особой формы публичной власти, "огосударствления" местного самоуправления, в том числе под предлогом его признания в качестве института государственности.
Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять не только статусную самостоятельность, но и его публично-властная природа в силу присущих ему конституционно-правовых характеристик - не может сводиться лишь к определенной степени децентрализации государственной власти на местном уровне управления.
Признавая местное самоуправление и его органы неотъемлемым звеном общей системы осуществления народом своей власти наряду с органами государственной власти, Конституция ориентирует на необходимость учета специфических публично-властных начал местного самоуправления, которые, с одной стороны, являются важным элементом российской государственности, а с другой, как бы вторгаются определенной своей стороной (самоуправленческой) в систему институтов гражданского общества.
При этом местное самоуправление как институт конституционного строя содержит в себе начала обязательности, императивности, вытекающие из прямого действия ст. 12 Конституции, равно как и ее конкретизации в Федеральном законе N 131-ФЗ и других актах федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Она (императивность) имеет своим адресатом как граждан, население, так и - в первую очередь - государство.
Применительно к государству имеется в виду, что Российская Федерация, являясь демократическим государством:
а) обязана признавать местное самоуправление как развивающуюся по инициативе самого населения и под свою ответственность демократическую форму самоорганизации его публичной жизни, исходя из исторических и иных местных традиций. Конституционная формула "признание" означает, что государство не может выступать "творцом" местного самоуправления, оно не "предоставляет" заранее определенный и тем более некий исчерпывающий набор форм осуществления и самих прав населения на местное самоуправление;
б) государство обязано гарантировать местное самоуправление. В данном положении отражается тот факт, что на высшем правовом уровне закрепляется само понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного оформления приобретает не просто терминологическое, а категориальное значение. В этом смысле конституционное понятие "гарантирование местного самоуправления" представляет собой категорию, которая воплощает систему государственно-правовых средств и институтов, призванных обеспечивать реальные возможности осуществления местного самоуправления. Одновременно это также своеобразный императив ограничения (включая самоограничение) государственной власти, которая всегда стремится к усилению своего влияния на местном уровне, в сфере местного самоуправления.
Что же касается самих по себе гарантий местного самоуправления, то они представляют собой сложную систему общих и специальных гарантий. Общие гарантии включают: экономические, политические, социальные, духовно-культурные. Специальные гарантии представляют собой совокупность правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих судебные и иные правовые возможности защиты местного самоуправления.
Кроме того, имеют место более конкретные подсистемы специальных (юридических) средств гарантирования местного самоуправления: организационное, финансово-экономическое гарантирование местного самоуправления и т.д.
Из конституционной природы местного самоуправления вытекает принцип его самостоятельности. Анализ комментируемого положения свидетельствует, что ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. С учетом этого обстоятельства необходимо решать и вопрос о субъекте самостоятельности в контексте анализируемой статьи.
В данном случае речь идет не о самостоятельности какого-либо органа местного самоуправления (компетенционной или иной), а о фундаментальных основах взаимоотношений муниципальной власти, представленной системой местного самоуправления, с государственной властью.
Поэтому в отличие от ст. 130, которая называет в качестве субъекта самостоятельности население, и ст. 132, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления, ст. 12 Конституции определяет наиболее широкую, интегральную основу самостоятельности в соответствующей сфере отношений - это самостоятельность местного самоуправления как одной из форм осуществления власти народа и одновременно публично-правового института самоорганизации населения по месту жительства, что предопределяет глубинные начала самостоятельности местного самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления должна пониматься не в негативно-охранительном плане, а в позитивно-предоставительном аспекте, характеризующем саму природу местного самоуправления и уполномочивающем его на активную деятельность по осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций.
Вместе с тем нельзя недооценивать и "негативный" аспект содержащегося в ст. 12 принципа самостоятельности местного самоуправления. Речь идет о степени невмешательства в сферу местного самоуправления государственной власти на всех уровнях ее реализации.
В федеративных государствах, как об этом свидетельствует не только национальный, но и зарубежный опыт, особое значение имеют гарантии самостоятельности местного самоуправления относительно органов государственной власти субъектов Федерации, которые напрямую соприкасаются в своей деятельности с органами муниципальной власти.
Проявляющиеся между ними отношения компетенционной конкуренции ориентируют порой федерального законодателя на весьма своеобразные и, в конечном счете, небесспорные способы решения данной проблемы, как то: сужение полномочий, в том числе законотворческих, субъектов Федерации в области местного самоуправления за счет расширения соответствующих полномочий федеральных органов государственной власти. Яркое подтверждение этого - Федеральный закон N 131-ФЗ.
Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления определяется также положением ст. 12 Конституции, устанавливающим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Понимание данного положения таким образом, что местное самоуправление "отделено" от государства, не соответствует ни систематическому, ни телеологическому его толкованию.
Находясь в нормативном единстве с иными положениями как анализируемой, так и других статей Конституции, в особенности имея в виду всю систему основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства данное положение должно рассматриваться как устанавливающее:
- во-первых, особенности организационных форм взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью,
- во-вторых, недопустимость подмены местного самоуправления, осуществляемого его органами, деятельностью органов государственной власти,
- в-третьих, недопустимость включения органов местного самоуправления в единую государственную "вертикаль" публичных органов власти и установления их административной подотчетности, подконтрольности органам государственной власти.
Эти выводы подкрепляются, в частности, и тем, что она последовательно использует в качестве сопряженных, но относительно самостоятельных понятия "органы местного самоуправления" и "органы государственной власти", придавая им нормативно-обособленное значение, во-первых, в общей системе осуществления народом своей власти и, во-вторых, при признании Конституцией - в рамках комментируемого положения ст. 12 - организационного обособления местного самоуправления и установлении на этой основе своего рода разделения единой системы публичной власти "по вертикали".
Это предполагает, в свою очередь, выделение функциональных, компетенционных, организационно-структурных, иных критериев обособления органов местного самоуправления и их конституирование в качестве особых органов публичной (муниципальной) власти, которые решают вопросы местного значения самостоятельно и ответственно, прежде всего перед населением, а не перед органами государственной власти.
Таким образом, признание и гарантирование Конституцией местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, необходимого института государственности, а также закрепление требований самостоятельности местного само управления относится к основополагающим характеристикам конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации.